同乡会在户籍制度改革中的作用方式研究
许书博 浙江财经大学东方学院
摘 要：同乡会是社会转型发展下协助和完善户籍制度改革之有益探索,而同乡会在户籍制度改革中的作用方式研究更是具有必要性和价值性。本文以同乡会为主体，研究对象关注的是城市的外来人口，围绕同乡会现状、同乡会在户籍制度改革中的地位探析、多角度推动同乡会在户籍制度改革中的作用三大方面浅析，分别探讨同乡会组织在户籍制度改革中作用及所对应的困境，通过自我总结和借鉴学术界已有的成果，试图总结组织内部层面、体制层面、政府层面、社会公众层面四大层面的对策，使同乡会更好地推动户籍制度改革中的作用。
关键词：户籍制度改革；同乡会；作用方式
引言
2017年十二届人大五次会议上，李克强总理在政府工作报告指出：加快推进新型城镇化，深化户籍制度改革，全面推行居住证制度。在户籍制度改革的背景下，中国户籍管理依旧存在一系列弊端，导致外来人口融入异地城市出现多种争议，尽管政府在户籍制度改革已经做出很多意见和政策改变，但始终存在执行层面的不彻底。在这种情况下，学术界也有学者提出户籍制度改革的思路，但很少把研究着重点考虑到改变深化户籍制度改革的落实者，而是把研究放在户籍制度改革的阻力与动力。但随着市场经济的发展，城市必然需要大量的外来劳动力，而户籍制度改革原先设立的目的是为了限制外来人口的流动，因此，政府亟需新的改革模式来推动户籍制度改革。
笔者结合自身经历和探索中发现同乡会与外来人口相互紧密联系比其他组织的紧密联系程度要高，因而，作为户籍制度改革的受益对象外来人口，无疑选择同乡会作为户籍制度改革落实者是一种新的改革模式。
本文将围绕同乡会为主体，研究对象以外来人口为主的前提下，将对现阶段大部分同乡会都存在哪些普遍的现象？同乡会在户籍制度改革作用发挥有多大？同乡会在户籍制度改革中受到那些限制和如何推动同乡会在户籍制度改革中发挥出它的作用等一系列问题一一解答。
一、现阶段外来人口自组织下同乡会普遍存在的现状
（一）利益保障型：保障同乡成员的共同利益而形成的集体
利益保障是外来人口的现实需要，它也是危机处理能力的重要依据。现阶段，外来人口进入城市大多数不具备法律手续，即使拥有暂住证等法律合法手续，也无法享有对当地政治的参与决策权，面对陌生城市，外来人口丧失了故乡的伦理习俗建立的行为准则，遇到利益纠纷，更多只能通过集体力量维权保障自身利益。
（二）机会提供型：同乡外来人口在就业机会、居住条件等生活信息共享的组织形式
在外来人口自组织中，机会供给权威起了一种信用担保的作用。对绝大多数的外来人口个人访问案例中，“经人介绍”几乎是一个普遍获得就业机会的渠道。对于外来务工经商人员而言，他们往往不是以某个组织的成员身份出现在城市中，而是在进城呆得时间较长赢得当地的居民信任，从而成为他个人信用的担保。而在这种信任担保的情况下，他自然成为一个介绍能力的中间人，通过中介人的力量，为老乡的情感提供就业机会、居住条件等生活上的帮助，让外来人口更好适应陌生城市。
（三）困难援助型：同乡外来人口群里内部通过相互借钱、跑腿等方式救济成员于失业、疾病、受伤等弱势群体
外来人口中大部分都是以从事低端服务业，这也是现在城市依旧保持效率与竞争力的重要原因之一。但随着近几年实体经济逐步走向衰弱，工厂面临倒闭，许多外来人口面临失业，住房保障，医疗卫生等现实问题接踵而来，加之外来人口缺乏医保缴纳意识和缴纳五险一金保障意识等，遇到问题，则更多都是以自组织的老乡情义相互借钱救济，渡过艰难期的方式。
（四）营私舞弊型：同乡外来人口偏向使用违法手段来维系同乡成员共同私利的组织
同乡会的存在本身并不违法，但现如今自组织下的同乡会已经异化为“团伙”，拉帮结派、利益勾兑、抱团腐败的关系网。往往外来人口打着同乡会的名义，完全以利益为纽带维系同乡会的发展，所谓同乡只是掩人耳目的幌子，例如打着同乡情义骗取同乡外来人口加入“传销”等违法活动；借用同乡情义进行团伙作案偷杀抢虐；形成同乡团伙组织进行黄赌毒等违法行为。
二、同乡会在户籍制度改革中的地位探析
（一）同乡会组织在户籍制度改革中作用日益凸显
近些年来，随着户籍制度改革的深化及各地相应政策的扶持，改革的对象不仅是省或直辖市的农村人口，而且考虑的是省或直辖市的外来人口，但对于大多数的外来移民而言，离开曾经熟悉的故乡来到陌生城市已经与故乡的伦理习俗建立的行为准则完全不一，面对陌生城市，外来人口如何更好适应城市与如何保障生活成了亟需解决的问题，诚然，笔者所探索的主体同乡会与现阶段政府职能转变有着密切联系，而伴随着户籍制度改革矛盾的产生，同乡会在户籍制度改革中的作用日益凸显。
1. 外来人口与政府之间沟通交流的桥梁和纽带
户籍制度改革是现阶段政府的工作任务之一，作为户籍制度改革对象的外来人口而言，外来人口面对异地城市的陌生感迫切亟需组织的关心和指导，而同乡会是代表同乡集体的共同利益，发挥着汇聚民意的作用。同乡会作用不仅体现外来人口与陌生城市直接沟通者和协调者，更重要的是它能够充当政府上传下达的“中间者”。从同乡会作用引深而论，同乡会的沟通交流还体现两种特征。
一是同乡会动员外来人口的能力比政府动员外来人口的能力强。同乡会作为与外来人口沟通的直接参与者，双方具有文化的认同感和地缘的亲切感，间接拉近了同乡会与外来人口的距离。在这种情况下，同乡会的管理者能很好调动外来人口的参与性，且能保障同乡会的稳定性。相反，政府与同乡会不同之处在于政府以规章程序办事，限制了政府在处理外来人口问题的主动性。
二是保障了外来人口在异地城市问题参与决策的话语权。同乡会自身作为同乡外来人口的代表，它不仅体现了同乡外来人口的利益，而且是城市与外来人口交流的平台。户籍制度问题背后是外来人口能否享有城市相应的话语权，而做为同乡会而言，它的作用就是保障外来人口的利益。
2. 协助政府解决户籍制度改革问题的“安全阀”
外来人口刚到城市，他们无论是组织需求、生活保障的安全需求、衣食住行的生理需求、异地的无人依靠的感情归属需求和身处异地能否受他人排斥的尊重需求都急需得到保障。作为政府层面而言，加强与同乡会建立合作关系，发挥它的优势，稳定社会秩序、化解政府与外来人口矛盾和当地居民与外来人口的矛盾、整合社会关系与社会利益、排忧解难、规范价值取向与行为方向的作用，无疑，这是双赢局面。一方面同乡会对户籍制度存在问题具有整合作用，随着经济社会地不断向前发展，同质社会的结构，代之以多元化的异质社会，高度异质的社会特征越来越凸显，社会利益诉求也变得越来越多元化，一旦这些诉求不能一一实现，便有了各种社会矛盾的积压，积累到一定程度如果不能解决，只能通过非制度化的形式爆发出来，对社会的和谐稳定直接造成较大威胁。同乡会通过对信息的整合，上升到各级政权的顶层设计，探寻解决户籍制度改革的解决方案。另一方面同乡会对户籍制度问题具有调节和化解作用，户籍制度改革始终得不到解决的关键问题在于沟通交流缺少相应平台，而化解户籍制度矛盾的关键点在于发挥同乡会作用，实现外来人口与政府的直接对话，有效地调节和化解矛盾。
3. 公共服务和公共产品的提供者和落实者
政府职能转变，大量原来由政府承担的公共服务和公共物品的职能被转移到社会组织上。作为同乡会组织而言，它能更有针对性和有效性地保障公共服务和公共产品的权利。同乡会较其他组织而言针对同乡弱势群体提供保障权益。同乡会在帮扶工作相较其他组织而言对象相对单一，主要围绕如何解决弱势群体的医疗保险，劳资纠纷，民事纠纷的诸多问题都是政府或其他社会组织所无法解决的，问题难点在于对象的多样性，而同乡会能针对地保障同乡外来弱势群体，解决户籍制度中的外来人口的生活保障问题。
4. 外来人口融入异地城市的助推器
同乡会是外来人口的重要载体，外来人口与城市融入的沟通平台离不开同乡会。现专家学者更多从研究户籍制度改革困难是就业、政策福利等因素出发，但对解决户籍制度中外来人口问题的沟通途径研究却少之又少。外来人口身在异乡，虽政府已力所能及颁布系列措施力图挽留外来人口，但始终得不到解决办法，无疑是政策与外来人口的沟通出了问题。因而，同乡会作为政府与外来人口的“中间人”，更多承担着是一种交流沟通平台，它的存在更多让身处异地的外来人口更有归属感，也是外来人口融入城市强有力的助推器。
三、多角度推动同乡会在户籍制度改革中作用
（一）组织内部层面：优化组织内部配置，适应户籍制度改革需求
引进社会工作等专业领域的人才，尤以精通社会组织职业运作专业化、职业化的人才为主，进一步强化同乡会内部管理建设，完善决策流程，在法律事务处理、人员管理等各个方面全面实现专业化、规范化运作，勇于接受社会监督，提高自身的公信力。按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的原则，健全以规章制度为核心的社会组织制度体系，完善科学治理机制。合理明确组织成员的职责与分工，将重要决策权交给政府或决策机构，协调和落实政府下发的户籍制度改革相关措施和指令。同时，构建枢纽型组织，实现资源共享，加强交流合作，实现同乡会在户籍制度的协同作用。
（二）体制层面：依法保障组织合法地位，打破“双重”管理体制
一方面针对繁多杂乱的各类“意见”、“通知”、“规定”、“方案”等规范性文件进行梳理，消除矛盾和抵牾，确保有一个协调一致的法规制度环境，弥补同乡会发展中的法规制度缺口，使同乡会适应形势政策的发展，进一步提高政府管理与服务系统依法行政能力，加强和保障同乡会在户籍制度改革中作用力量。另一方面打破它作为完全在政府的管理统治下的一个“小部门”角色定位，倡导同乡会组织个性化发展，提高外来人口服务的效率和满足外来人口诉求途径。
（三）政府层面：坚持政府与组织“协同共进”的原则，推动政府职能转换和公共服务质量的提升，巩固和深化户籍制度改革
首先，合理界定政府与同乡会的职能分工和责任分工，合理分配权力。宏观上政府加强物质支持和资源分配，微观上同乡会落实政府措施和精神支持。但政府职能转变的过程中，理应先对同乡会自身能力进行合理评估和采取必要的规制、引导和扶持。其次协调好政府与同乡会的利益关系，面对两者利益不同体，积极沟通交流，规避不必要的矛盾。最后建立同乡会与政府的信任关系。同乡会应当积极协同、配合政府工作，而政府理当为同乡会提供制度化、便捷化、畅通化的沟通，交流渠道，让外来人口表达内心诉求，打破官民对立隔阂关系，进一步化解户籍制度改革的系列问题和矛盾。
（四）改革对象层面：主动承担参与者与监督者角色，协助同乡会在户籍制度改革中发挥作用
从参与者角度而言，拓宽资金渠道，无偿捐助，以志愿者角色加入同乡会组织，协助同乡会管理和保障同乡外来人员；从监督者角度而言，建立常态化的监督机制和常态化的联系机制，不定时向同乡会表达内心诉求，加强对同乡会管理者的工作监督，对同乡会内部存在违法等现象及时向有关部门投诉，力防腐败，保障自身合法权益。
结语
笔者在探讨研究过程中发现同乡会在户籍制改革中的作用集中体现在四个方面：外来人口与政府之间沟通交流的桥梁和纽带、协助政府解决户籍制度改革问题的“安全阀”、公共服务和公共产品的提供者和落实者、外来人口融入异地城市的助推器。但通过对同乡会在户籍制度改革存在原因分析来看存在以下几个问题：国家承认合法的社会组织多数是体制内，而同乡会是一个体制外的组织，很难作为户籍制度改革中“中间者”参与改革；同乡会缺乏深度和效度，在自身能力和公信力上有待加强提高；中国现有体制政策层面如何打破双管控制的问题；政府怎样合理分配权力，合理分工，使同乡会更好地为政府分忧解难等问题都是亟待解决的问题。要解决以上问题，笔者也提出自己看法，从组织自身层面：优化组织内部配置，适应户籍制度改革需求；体制层面：依法保障组织合法地位，打破“双重”管理体制；政府层面：坚持政府与组织“协同共进”的原则，推动政府职能转换和公共服务质量的提升，巩固和深化户籍制度改革；改革对象层面：主动承担参与者与监督者角色，协助同乡会在户籍制度改革中发挥作用。
虽然本文主要对同乡会在户籍制度改革中作用进行合理分析，但同乡会依旧是一个倍受争议的话题，尤其户籍制度改革问题的解决不能仅依靠一元化解决，还需寻求多元化协同治理。此外在本文笔者缺乏从政府角度论证同乡会的可行性和使用大料实证资料佐证自己的观点，而是通过学者观点和自我总结论证同乡会在户籍制度改革中的作用方式。总的来说，笔者更多从宏观的角度审视问题，但不论从哪一个角度思考，总是围绕保障户籍制度改革者与受益者的利益，寻找一条推动户籍制度改革的突破口，解决户籍制度改革难题。
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