重启高等教育改革的理论思考
王 建 华
（南京师范大学 教育科学学院，江苏省南京市，210097）
基金项目：国家社会科学基金（教育学）一般课题（BIA130064）
为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》或“改革60条”），《决定》第42 条明确提出要“深化教育领域综合改革”。以此为契机，在经济领域“重启改革议程”的启发下，“重启教育改革”成为教育理论界和实践界的前沿课题。［1］事实上，无论是“改革”还是“综合改革”，也无论是“深化”还是“全面深化”，在我国教育政策话语体系中都不是新提法。“作为一个过程，自上世纪80 年代中期起，教育领域综合改革便已开始成为一种国家意志与总体战略，在其后至今已逾四分之一个世纪的时间里，教育领域综合改革的方针不断被强调，教育领域综合改革的实践一直在进行，并且也取得了不少成绩。但只要我们持实事求是的态度，那就不能不承认，迄今的教育领域综合改革总体来看基本上一直在‘浅水区’蹒跚而行。其普遍特征是：文本要求多，行动落实少；表面形式多，实际成效少；自我表扬多，外部认同少；一时效应多，可持续效果少。”［2］此次重提“深化教育领域综合改革”之所以引起社会各界的极大关注，之所以要“重启教育改革”，主要是因为“时间节点”非常关键。当前我国社会面临转型，改革开放事业正在进入深水区，教育改革面临着再出发，政府关于改革的态度和决心举足轻重。根据《决定》所做的顶层设计，未来我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在高等教育领域，当前正是我国建设世界一流大学和高等教育强国，积极落实《国家中长期教育改革和发展规 划 纲 要 （2010-2020 年）》（以下简称《教育规划纲要》）的关键时期，能否通过重启改革议程，突破体制的瓶颈，完善和发展有中国特色的现代大学制度，推进高等教育治理体系和治理能力的现代化至关重要。
一、我们的高等教育改革改到哪了
现代社会中改革的含义非常宽泛，对于政府部门而言尤其如此，任何 一点 改变都 可 以 称 为 改 革。由于改革的频繁和泛化，现代社会已逐渐养成了对于改革的依赖，我们的时代也因此被称为改革的时代。教育领域同样如此。世界范围内，自 20 世 纪80年代以来，“教 育改革犹如‘政策流行病’席卷全球。盘根错节的改革 理 念 通 常 是 不 稳 定 和 不 平 衡的，却具有不可遏止的态势；它在不同的社会和政治环境中，在不同的历史背景下，渗透并改变着不同的教育制度。……虽然具体细节各有差别，但各国改革的总体效应却存在惊人的相似之处”。［3］我 国自“文革”结束便开始进入改革的时代。改革开放更是成为驱动我国经济社会发展的基本国策。在高等教育领域，从恢复高考开始，我国高等教育的发展与改革始终被相提并论，二者如影随形，似乎没有改革就没有 发 展，甚 至 分 不 清 哪 些 是 改 革 哪 些 是 发 展。2010年国家开始制定各类中长期发展规划纲要，其中涉及教育的仍然是“改革和发展规划纲要”，而不是通常的“发展规划纲要”，在政府眼中“教育改革”之于“教育发展”的重要性可见一斑。事实上，教育改革与发展之间的关系是复杂的，远非因果性关系那么简单。实践中既不能以改革代替发展，也不能以发展代替改革。一方面，改革的目的是为了发展，不能为改革而改革，发展是目的，改革是手段；另一方面，发展是发展，改革是改革，二者之间没有必然的关系。如果不是人为的破坏，从逻辑上说，发展具有必然性和确定性，甚至是不可遏制性，而改革则具有偶然性和不确定性。“改革通常是混合体，它包容实现了的、部分实现的和没有实现的目标，期待的和不期待的影响，积极的和消极的结果。”［4］人 类社会的历史表明，没有改革也可能会取得发展，甚至可能发展得更好。反之，不断的改革未必就会促成更好的发展。“改革是重要的”，这只是一般性的说法，关键是为什么改革是重要的以及什么样的改革最为重要。高等教育实践中既要有创新精神和开拓意识，又必须警惕改革的诱惑和发展的幻觉。好的高等教育秩序必须在稳定性与创造性、保守主义与变革主义之间保持平衡。
按照教育部《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》，当前我国的教育改革正在进入深水区、攻坚期，深化教育领域综合改革，重点在深化，关键在综合。在我国，就整个改革而言，也许的确正在进入深水区，但就教育改革或高等教育改革而言，深水区的说法虽然形象却不够准确。教育改革与经济改革有所不同，过分强调中国特色可能会误导改革。如果参照经济改革的标准，我国高等教育改革一直处在浅水区，从未进入深水区。“现在提出的教育改革任务并没有真正触及学校教育的核心问题，没有触及学校内外诸多的既得利益集团，没有触及长期形成的教育管理体制的弊端。”［5］在高等教育领域，政府对大学的控制持续加强。1998年的《高等教育法》在大学办学自主权方面稍有突破，但仅仅止于文本，并没有真正得到落实。“自《高等教育法》颁布以来，政府对大学的控制不仅丝毫不见减弱，反而呈愈加强化之势，以至于近年来被视为现代大学制度建设之进展的一些所谓成果几乎不值一提，且让人很难预期究竟何时能有突破性进展。”［6］《教育规划纲要》以及“改革60条”通过顶层设计为高等教育改革指明了方向，但由于对现行大学制度缺乏深入的反思，改革目标能否实现尚不得而知。如果到2020年我国高等教育去行政化的改革目标都无法完成，更遑论大学自治和学术自由了。而如果我们的高等教育改革在理念和制度层面上无法触及大学自治和学术自由，无法实现改革本身从行政取向到学术取向的转型，又哪里来的深水区？
和任何事物一样，改革当然有难易之分。按照一般做法，改革总是先易后难，但是只要坚持改革，最终总要去面对那些难的问题。就高等教育改革而言，表面上看也存在难易不同的问题，但实质上由于高等教育本身的复杂性和改革的不确定性，真正容易的改革并不存在。在高等教育系统中，看似简单的制度或行为往往有着复杂的知识背景，改革短期难见成效；相反，那些看似复杂的利益或权力纷争却可以通过行政手段快刀斩乱麻，改革往往立竿见影。简言之，高等教育系统中看似简单的问题可能并不简单，而看似复杂的问题实际上可能并不复杂。“看起来简单但并非如此。看起来复杂的事物却不太复杂。按照新的混沌科学：简单的系统产生出复杂的行为，复杂的系统产生出简单的行为。”［7］如 果我们不能理解高等教育系统的特殊性，改革过程中就很容易把复杂的问题简单化（教育改革），把简单的问题复杂化（利益分配和权力下放）。当前，媒体和学界一直在根据官方的口径“宣传”我国高等教育改革正在进入深水区，这在某种意义上反映了我们对于高等教育改革的“不思”，对于高等教育系统特殊性的“不觉”，对 于 政 府 掌 控 高 等 教育 改革能力的“迷信”。正是由于这种“不思”、“不觉”和“迷信”，我们的高等教育改革经常沦为为改革而改革或为政府而改革，而不是为了高等教育而改革，为了学生的发展而改革。严格来讲，任何时候高等教育改革都是复杂的，也都是困难的，简单的或容易的变化不能称为改革。虽然有官方的说明和学者的解释，但没有证据可以证明，当前的改革较之过去真的更复杂、更困难。无论在哪个国家，高等教育改革都具有时代性，每一个时代的高等教育改革都有其特殊性。与过去30多年的改革不同，当前我国的高等教育改革正处在一个承前启后的转型期。所谓转型期，意味着改革处在了十字路口，既有可能通过进一步的改革实现高等教育治理体系和治理能力的现代化，也有可能因为改革失败而退回到旧体制中。正如吴敬琏针对我国经济改革所指出的：“由于命令经济或称统制经济旧体制遗产的严重存在，现有的体制具有很强的过渡性质：它既包含新的市场经济的因素，又包含旧的统制经济的因素；既可以通过进一步改革进到较为完善的市场经济制度，又可能通过统制的强化，回到旧体制去。”［8］经过30多年的改革与发展，当前我国的高等教育制度体系既有一些现代化的因素，又带有浓厚的行政化和官本位的色彩，下一步的改革走向何方至关重要。
改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，中国已成为世界第二大经济体，这些成就的取得与改革开放密不可分。总体上就我国经济领域而言，没有改革就没有发展，但这并不意味着政府的所有改革都是好的，都促进了我国经济的发展。虽然发展是硬道理，改革也是硬道理，但经济改革本身的合理性不能仅仅以经济发展水平作为判断标准，这和我国在“文革”期间曾研制出“两弹一星”但并不能由此而证明“文革”的正当性是一样的道理。在经济领域，有时只要政府退出或少干预，在市场这只无形之手的调节下，经济自然而然就会实现增长或发展。相反，政府所做的某些名义上的改革（权力寻租）可能不仅不会促进经济发展，甚至制约经济的发展。“如果进一步强化国家对经济和社会的管控，放任行政权力干预市场，并且通过理论包装使其得到某种正当性，将是相当危险的。沿着这条道路前行，中国能够得到的，绝不是什么‘具有中国特色的社会主义’，而只能是国家资本主义和权贵资本主义。”［9］高等教育领域同样如此。由于发展或增长的客观存在，政府经常以发展或增长本身作为改革的理由，为不断的改革寻求社会共识或正当性。因此，有必要反思改革本身的合理性。“在欧美各国及日本，教育改革一方面成为社会改革的中心部分，试图通过改革教育来解决各种教育问题和社会问题。 另一方面，教育改革又成为确保当时政府合理性的手段。产生了一种只要进行改革就会好转的幻想，而这种幻想又促进了改革的进行。”［10］中 国的情况与欧美各国及日本没有什么区别。改革的结果给改革本身赋予了价值合理性，改革的工具合理性又导致了改革的结果，二者互为因果，相互强化。改革成就了发展，发展反过来又强化了对改革的依赖。在我国，每一届政府都会根据当时经济社会发展的需要进行高等教育改革，但改革很少顾及高等教育自身的内在逻辑。由于本体论缺失，过于强调“不能就教育谈教育”，因此“改革的逻辑”往往压倒“教育的逻辑”。更加糟糕的是，有时为了短期利益或某些特殊利益集团，政府部门讲的是改革，实际上做的却是反改革的事，导致旧的问题没有解决，新的问题又因为改革而层出不穷。
总之，经过30多年的改革，我国高等教育有了发展，但高等教育改革远未成功。为了能走出改革的困境，必须对改革本身进行改革。参照马克斯·韦伯的政治社会学理解框架，高等教育改革应有三个维 度，即 政 治 （ｐｏｌｉｔｙ）、经 济 （ｅｃｏｎｏｍｙ）和 价 值（ｖａｌｕｅ）。在政治、经济的维度之外，价值的维度要求高等教育改革绝不能止步于满足政治、经济的需要，甚至是高等教育系统本身的发展，而必须落实到学生的发展上。如果通过改革只是增强了高等教育服务政治、经济、社会发展的能力或使高等教育系统本身实现了增长，比如规模扩大了，硬件改善了，就不能说高等教育改革取得了成功。高等教育改革不能只是基于功利主义的考量，还 需 有 道 德 的 含 义。“教育改革如果不将促进所有学生的发展作为明确的最终目的，那是不可思议的。这样的所谓‘教育改革’，不是糊涂的改革，便是‘反教育的’改革。与此同时，教育改革如果只是促进部分学生（不论是能力强的学生，还是能力一般的学生，抑或是能力弱的学生）的发展，而不能促进所有学生的发展，以至于实际上要以忽视、‘牺牲’其他学生的发展空间为代价，则会成为畸形的改革，导致出现因改革而造成妨碍部分学生发展的问题。”［11］高 等教育 改 革 必 须 从 高等教育育人的本质属性出发，为了高等教育中的学生的发展而改革，而不是为了方便政府的管理而改革，更不能为了通过高等教育来攫取更多的政治经济利益而改革。“作为政治－经济改革的教育改革，要么沦为政治的工具，要么用于经济的筹码，抑或受二者钳夹，效果堪忧。有必要改革教育改革，走向作为社 会 － 文 化 改 革 的 教 育 改 革，并 保 有 文 化 视野。”［12］1995年，博耶在美国科学和艺术研究会成立大会上发表了题为“学术的使命”的演讲，他在演讲中深刻指出：“最令我不安的是，我们国家的高等教育事实上已经成为问题的一部分，而不是解决问题的答案的一部分。像这样进一步发展下去，高等教育就会只图个人的私利而不管社会的公益。越来越多的人把高等学校看成是学生获取文凭和教授获得职位的地方，所有的学术性工作与国家最急迫的公民、社会、经济和道德问题似乎都不相干。”［13］当 前我国高等教育的状况虽然与当时美国高等教育的情况有所不同，但值得注意的是，长期以来，在我国的高等教育改革中，功利主义取向非常明显，在政治和经济维度上的考量远远多于价值的维度，大学的历史和传统，学术职业的伦理和道德，要么被忽视，要么重视不够，经济上正确和政治上正确几乎垄断了高等教育改革的合法性来源。如果沿着这种逻辑继续改革下去，未来我们的高等教育将是危险的，“精致的利己主义者”将塞满大学的校园。
二、为什么要重启高等教育改革
在中国的语境中，“教育”和“改革”的含义均被彻底地改造，无论“教育”还是“改革”，都被高度地泛化或“污染”，有 学者称之为“语言腐败”［14］（ｄｅｃｌｉｎｅｏｆｌａｎｇｕａｇｅ或 ｄｅｃａｙｏｆｌａｎｇｕａｇｅ）。由于行政权力支配社会，所谓的“教育”，可能是“宣传”，也可能是“反教育”；所谓的“改革”，可能是“革命”，也可能是“反改革”。当前之所以要重启高等教育改革，是因为改革出现了悖论，即改革的结果与改革的初衷相背离，高等教育改革不是为了高等的教育而是为了改革，改革有时变成了反改革，其结果就是，我们需要的正是我们所排斥的。比如，我们需要世界一流大学，改革的目的也是为了建成世界一流大学，但改革的结果却不尽如人意。“随 着时间的推移，一些‘985工程’高校在硬件设施和发表论文数量等方面迅速逼近‘世界一流大学’；但是在杰出人才培养和学术创新方面，即便与一些非‘世界一流大学’相比，其差距也未见有明显缩小的趋势。 更令人担心的是，在巨大的物质利益诱惑面前，学术舞弊和科研成果造假之类的现象屡禁不止，个别地方和单位甚至有愈演愈烈之势。”［15］重 启高等教育改革就是要凝聚新的改革共识，澄清什么是真正的高等教育改革。真正的高等教育改革需要坚持高等教育自身的内在逻辑，而不能按照政府的逻辑或由政府按照企业的逻辑来改革高等教育。
经过30多年的改革可以发现，高等教育改革的出路绝不在于把更多的革新和改革引进高等教育系统，而是需要真正的改革。当前对于我国高等教育系统中存在的问题，无论官方还是学界，其实都有基本的共识，即我们的高等教育体制已不改不行，高等教育改革刻不容缓。不过，再出发的改革不能只是前一阶段改革的简单延续或深化，而必须有新的思维。如果仍然僵化地认为稳定第一，体制问题不能触及，高等教育改革就没有希望。如果当代中国高等教育完全被体制所决定了，我们不明白高等教育改革还有什么意义。任何体制都是由人建立的，当然也要由人来完善或突破。既然决定了要改革，就证明僵化的体制总是要被突破的，不是在今天就是在明天，这是历史的潮流。下一阶段的改革如果不是为了解决高等教育发展中的根本性的体制问题，而只是为改革而改革，或只是应政府的要求而改革，那这样的改革甚至不如不改革。“解决问题的办法并不在于设计较好的改革方案，从某些具体的革新和政策上搞再多的花样也无济于事。在一种其结构基本上难以变革的情况下期望采取一个又一个的改革措施，甚至是某些大的举措就能成功是不现实的，而且只能给改革脸上抹黑。在存在一个保守的体制的同时，人们不可能获得一个所期望的不断变革的教育环境，相反，只能是不断恶化的状况。”［16］在 我国，由于政治体制改革的滞后，高等教育体制改革一直裹足不前，乃至于大学自治与学术自由成为敏感的政治话题。结果就是，伴随着改革开放，中国在经济上实现了大国的崛起，但高等教育发展水平与中国在世界上的大国地位极不相称。直到今天，科斯和王宁还认为，“中国大学更像一个意识形态无孔不入的行政官僚机构，而不是一个学府”[17]。无 论哪个国家，高等教育改革若想取得显著成效，就不能仅仅满足于为政治现状服务或一味地适应经济社会的发展需要。大学自治与学术自由是高等教育发展的黄金法则，长期违背这一客观规律，将导致整个高等教育制度僵化或走向崩溃。
近些年来，围绕着建设现代大学制度以及创建世界一流大学和建设高等教育强国的目标，我国高等教育改革虽然从表面看轰轰烈烈，却始终无法像奥尔森所说的那样，通过所谓的“抖掉”（ｓｈａｋｅｏｆｆ）策略，抖掉抑制并最终扼杀学术创造力的那层坚硬而僵化的“外壳”，反而由于理念的落后和制度的桎梏，从政府到大学所进行的那些肤浅的改革缺乏可持续性。20世纪80 年 代以来，我 国 高 等 教 育 改 革一直未能建立起高质量的制度框架，而是依附于政府的权力意志和市场的金钱逻辑“随波逐流”。现代大学制度之所以为“现代”，绝不仅仅是一个时间性的概念，更不是一个意识形态的范畴，而是一个品质性的概念。现代大学制度意味着一种高质量的大学制度或好的大学制度。对于现代大学制度而言，所谓的中国特色与高质量或好之间不但不成正比，有时还是反比关系。当前我国高等教育改革由于大学自治和学术自由理念的缺失，加之官场逻辑和市场逻辑的影响，在一次次改革震荡中，我国大学制度的质量或品质非但没有得到根本性的提升，反而由于制度伦理被人为破坏，权力运行的制约和监督体系松弛，大学制度的进步微乎其微，腐败案件频发。换言之，由于官本位的框架和行政化的结构没有变动，在过度的经费支持下，质量很低的制度安排在一次次改革中为官僚的例行公事和权力寻租提供了极大的便利和强烈的激励，从而常常使得我国高等教育改革为了维持社会稳定而沦为政府的意识形态工程或官员的政绩工程。“表 面上看，新的事件层出不穷。然而，这种表面的流变下却掩盖着最一成不变的常规。”[18]由于政府本身既是 高 等 教 育 改 革的发起者、设计者、推动者，又是改革成果的评估者和认定者，随着改革目标越定越高，级别越分越细，改革本身也越来越功利。
级别的划分原本只局限于政府部门，后来在单位制下，大学开始具有行政级别，20世纪90年代以来，“部级大学”的增多使得行政级别问题凸显。近年来，我国高等教育领域分级式的改革越来越多，大学里的几乎所有重要事项都被分成若干等级，校长有级别，教授有级别，人才有级别，学科有级别，课程有级别，课题有级别，论文有级别，甚至学生也有级别。无论对于大学的行政级别，还是对于教授分级以及其他人才项目或计划，总有人认为政府的相关改革是出于善意，是为了大学好。现在问题的关键是，那些以级别为导向的改革，其目的达到了吗？ 副部级的行政级别提高了大学校长与教育行政部门的“议价能力”吗？ 提高了大学的办学水平吗？ 一级、二级教授的头衔提高了教授群体的美誉度吗？ 各种不同级别的人才计划改善了我国建设世界一流大学的软环境吗？ 答案恐怕都是否定的。大学或学术的价值不是行政级别或其他任何级别可以衡量的，如果用行政级别来衡量大学，只会低估大学的重要性。大学校长如果主动放弃或拒绝这种不合理的行政级别，反倒会更有助于维护大学的尊严和校长的声誉。同样，学术职业的重要性也不是那些人才头衔和教授等级能够衡量的，大量地增加学者头衔和强行分级，除了增加教授之间的不满情绪，加剧学术的功利主义取向外，不会有任何好处。“如果在将来，政府将不再为人们所做的一切颁发这样的奖赏的话，那么，伸出手来要它们的人也就会日渐稀少。”［19］当前高等教育改革过程中过多的外在级别冲淡了大学的特殊性，缩短了学术职业和其他职业的距离。在这一系列的改革过程中，大学校长、书记和处于优势地位的教授都是受益者，大学校长和书记会因行政级别而获益，教授会因入选某个级别的人才计划或荣获某个头衔而受益，但大学的文化却为此付出了巨大的代价，即大学行政化。在行政级别的约束下，大学管理者的命运与那些在行政级别上高于他们的人紧密相连，“他们现在的奖惩和未来的提升都取决于上级领导”［20］，由 此 导 致 大 学 校 长 不 是对大学教师和学生负责，也不是对大学负责，而是对上级政府部门及其领导负责。由于有行政级别和单位制度作为桥梁，当前在我国政界与学界间还出现了“旋转门”，政府官员热衷于拿博士学位、当教授，并指导研究生，而大学教授则痴迷于官位，追求行政职务和行政级别。大学的地位原本应由大学相互承认而不是由政府官员来裁决，教授的学术水平或社会地位原本应由学术同行或大学来决定而不是靠政府通过分级来贴标签，但现在情况完全变了，在我国，大学的命运和学术的命脉被掌握在了政府官员手里。未来我国的高等教育改革，如果大学与政府不能划清界限，如果政府官员和大学的学者不能 真 正 地 实 现 专 业化，如果始终由政府官员控制高等教育的命运和命脉，那么高等教育治理体系和治理能力的现代化就无从谈起。
由于选优主义的价值取向和分级式的策略选择，加之政府的兜底，在现有体制下“失败的改革”几乎成为一种矛盾的措辞。在政府的潜意识里，似乎改革本身就意味着成功，只会越改越好而不会越改越糟。当下我国高等教育的种种改革，无论是建设世界一流大学还是一流学科，最终多以在某项指标上获得数量的增长而告终。对于高等教育的发展而言，数量的变化并非不重要，规模的增长也并非不重要，但问题在于这种数量和规模的增长绝不应只是表面上有所改变而已。如果改革本身只是政府的面子工程，如果大学的制度改革只是可以随时推倒重来的花架子，根本性的体制依然如故，那么我国高等教育实质性的可持续的创新能力就会依然匮乏。我们知道，大学制度的质量是决定一个国家高等教育发展水平的关键，但政治状况和政治制度又决定了一个国家会有什么样的大学制度。毕竟在民族国家框架下，只有健康的国家才会有健康的高等教育系统。因此，“教 育要去行政化，政改是根本。 否则，‘高教法’所说的‘国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作’，就无法删除。从而，‘高教法’所说的‘依法自主办学，实行民主管理’就落不到实处。”［21］换 言之，我国高等教育改革的限度来自于政治体制改革，如果没有政治体制改革的推进，高等教育自身改革的瓶颈就显而易见，体制的突破将举步维艰甚至不可能。基于大国崛起和国家间经济竞争的现实，政府希望国家拥有若干所世界一流大学并成为高等教育强国，而政府主导下的高等教育改革，其逻辑往往自相矛盾。未来如果我国的政治体制没有根本性改革，如果集权式的高等教育管理体制没有根本性变动，如果仍然只是不断完善有中国特色的现代大学制度而未能实现高等教育治理体系和治理能力的现代化，即使依靠人才引进计划在我国大学里偶尔产生了几位杰出人才甚至是诺贝尔奖得主，依然不能改变我国大学在世界一流大学群体中的弱势地位，依然不能证明我国已成为世界高等教育强国。阿西莫格鲁在探讨“怎样的制度安排可以使一国逐渐富强，而又使一国陷入贫困的陷阱而难以自拔”时提出了两个重要的概念：汲取性制度（ｅｘｔｒａｃｔｉｖｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ）和 包容性制度（ｉｎｃｌｕｓｉｖｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ）。“所 谓汲取性制度，是指在这样政治经济等一系列制度安排下，一小部分人获得利益是通过攫取其余绝大部分人利益的方式来进行，而经济增长所带来的好处主要也被这样的一小撮人所占有；而包容性制度则与此相对，在包容性的制度环境下，人们获得利益主要是与自身的行为相对应。经济增长的益处将会遍及社会上绝大多数人。”［22］30多年来我国高等教育改革的制度框架基本上是汲取性的，即通过重点建设换取局部成功（少数学校或学科排名的上升），掩盖了高等教育系统的整体性问题（创新乏力）。短期来看，这种发展模式也许是有效的，但如果从稍长一点的时间跨度来看，就会发现其弊大于利。由于重点建设制度本身存在由政府设计并主导的“汲取性”的缺陷，高等教育领域的制度性寻租或权力寻租不可避免。在某种意义上，重启高等教育改革就是要避免由重点建设所造成的特殊利益集团尾大不掉和低水平制度的被“锁定”等问题，致力于建立一种包容性的制度框架以实现高等教育的包容性发展。
三、中国需要什么样的高等教育改革
长期以来，我国高等教育改革习惯性地强调统一思想，这种行政命令似的要求，其初衷是为了凝聚共识，但事实上，统一思想既不可能实现，也完全没有必要。“自由而切实的讨论，是改革成功的必要条件。”［23］由于改革必然涉及利益，一旦涉及利益，就会出现不同的利益群体，而要在不同利益群体之间实现思想的高度统一是不可能的。根据经验，政府能够统一的 只 有 主 流 媒 体 关 于高等教育改革的舆论，而不可能是关于高等教育改革的思想。“在今天这样一个价值多元、利益多样的时代，几乎在所有问题上，不论采取怎样的方式，都已无法实现思想的统一。尤其是对于教育改革这样一种几乎牵动整个社会神经的复杂事项，要想统一人们的思想，更属天方夜谭。而且，一旦过度强调统一思想（政府文件中甚至常常要求‘思想的高度统一’），那么，与之相伴的便是运动式的思想动员，逐层逐级的文件颁发、大大小小的会议动员、铺天盖地的报道、形形色色的官话套话便会接踵而至。迄今为止教育改革舆论工作的效果表明，所有这一切，除了容易引起人们心理上的逆反情绪外，不会在提高人们对教育改革的必要性与迫切性的 认 识 方 面 有 任何实际意义。”［24］任 何时候，真正的改革都必然会面临观念与观念之间的紧张和对抗，高等教育改革也不例外。一项关于高等教育改革的主张，如果没有人赞成，当然不可能成功，但如果所有人都赞成，没有人反对，间接说明这项改革没有什么意义。改革过程中，如果真的只有一个观念或一种理念作为指导，缺乏具有竞争性的观念与之抗衡，所谓的高等教育改革极可能不是真正的改革，而只是对于政府相关政策或法律的执行；是一种强制性的制度变迁，而不是自主的改革。世界高等教育改革的历史上，强制性的制度变迁不是没有成功的案例，但更多的是失败。高等教育改革必须尊重大学自治和学术自由，不能任由政府根据自己的需要来设计高等教育制度。
无论基于认识论哲学还是政治论哲学，高等教育改革的成功都与思想的繁荣密不可分。一个活跃的思想市场是高等教育改革取得成功的必要条件，思想贫乏或不自由的时代不可能产生伟大的大学，也不可能成就一个高等教育强国。从历史上看，德国柏林大学在19 世纪的崛起不是偶然的。洪堡为柏林大学所做的顶层设计之所以影响深远，就在于其主张集中体现了那个时代里德国著名哲学家如康德、谢林、施莱尔马赫、费希特等关于大学或高等教育的思想，正是这些哲学家关于教育的理论为当时的德国高等教育改革提供了认识论基础，从而成就了柏林大学的辉煌。20 世 纪美国现代大学的崛起同样如此。从本质上看，高等教育是知识的事业，高深知识是高等教育的基本材料。高等教育改革的本质也就是对于高深知识的改革，而高深知识本身即是思想世界的一部分。“所谓思想世界类似于卡尔·波普尔描述的‘第三世界（ｗｏｒｌｄ3）’，它包括人类对其自身、对自然和社会本质的认识的结晶。”［25］一方面，由于高深知识的复杂性，高等教育改革充满了不确定性，很少有固定的时间表和路线图；另一方面，由于思想的可分享性，高等教育改革又相对简单，对很多大学而言，只要选对了方向，再曲折的道路都不是问题。罗马不是一天建成的，伟大的大学也需要时间的积淀。高等教育改革的魅力就在于依靠思维的力量使大学在思想世界的自由竞争中得到公认。
中国需要的是基于自由的思想市场而不是由政府主导的高等教育改革。以自由的思想市场作为高等教育改革的舞台，意味着高等教育改革本身必须是为了高等的教育而不仅是为了改革。在思想市场上，真正为了高等教育的改革必须在教育理论和改革理论之间保持平衡，或教育理论必须与改革理论相匹配。“教育理论包括教育的内容和方法论。变革或者行动理论关注的是，未来实施这种教育理论，应当采用什么样的政策、战略措施和机制。每一个人都有自己的教育理论和变革理论，无论这样的理论如何不清晰、不适当或者不发达。除非有这两种理论的共同作用，不然教育的变革不可能真正走向深入。”［26］单纯基于教育理论的改革容易流于空谈，缺乏可操作性，为教育而教育；单纯基于改革理论的改革容易流于形式主义，缺乏思想性，为改革而改革。高等教育改革过程中，如果教育理论“弱”、变革理论也“弱”，所谓的改革将形同“放任自流”；如果教育理论“强”而变革理论“弱”，改革将只能是“浅层变革”；如果教育理论“弱”而变革理论“强”，结果就是“为变革而变革”；只有当教育理论“强”、变革理论也“强”时，才能实现“深层变革”。［27］那么，如何才能保证“强”的教育理论与“强”的变革理论相匹配呢？ 这只有借助于自由的思想市场。在我国，高等教育改革由于缺乏活跃的思想市场以及政府的过度控制，通常是变革理论“强”而教育理论“弱”。在变革理论方面，高等教育改革在政府的主导下基本移植了我国经济领域的企业改革模式；在教育理论方面，由于我国高等教育研究注重热点问题和学科建设，至今未发展出有价值的教育理论。30多年来，无论是理论要点的研究还是思想体系的建设，由于过于强调中国特色和社会主义，高等教育本身的价值并没有受到应有的关注。高等教育改革中所谓有价值的教育理论意味着它既不是政治教条的推演，也不是哲学观点的堆砌，而是有着深刻的道德目的或思想性。30多年来，在我国高等教育改革实践中，无论是“文化素质教育”、“世界一流大学”、“现代大学制度”还是“高等教育强国”，都很难称之为有价值的教育理论。与其相关的改革只局限于以简单的口号表达一种美好的发展愿景，缺乏丰富的思想性和道德价值。“没有道德目的的思想和观点一毛钱一打———多得是，而没有思想或观点的道德目的虽华丽却不中用。没有思想或道德目的的力量是僵死的力量；而没有力量的道德目的或思想则意味着火车永远无法驶出站台。”［28］由于变革理论“强”而教育理论“弱”，我国高等教育改革多是“浅层变革”，深层次的体制问题一直没有大的改变。其结果就是，高等教育改革成为一种行政权力的游戏，即一收就死，一放就乱，一乱就收，一收就死。
常识告诉我们，政府是一个权力机构而非知识的权威，高等教育改革的本质关乎高深知识的生产、传授与应用而非权力游戏。高等教育改革中政府职责的合理定位应该是顶层设计或事后承认，改革的具体实施应该完全交给大学。高等教育改革中，政府如果总是通过行政命令或规章制度直接约束大学的行为，那么改革的前景将相当不妙。“当一个人委派专家去生产关于国家和社会本质、其历史演变以及现实状况的科学知识时，他为这些专家规定好应该采用什么样的定义和定量来获得结果，这是非常愚蠢的。这与为获得有利于证明人口发展和财富增长的数据，而规定统计局要获得什么样的原始数据和支持数据没有什么不同，都同样是愚蠢至极。”［29］高等教育改革中，政府如果越俎代庖，以国家利益或意识形态为借口对高深知识的合法性进行裁决，对思想世界进行控制，那么自由的思想市场将不可能形成，高等教育改革将沦为官僚集团和学术群体进行知识与权力交易的名利场。如果通过改革，只是学者的头衔（各类人才计划）增多了，校长的行政级别升高了，学生的学历提高了，这些恐怕不能被视为高等教育改革的成功。相反，这些现象的出现可能恰恰表明我们的高等教育更加依附于行政权力，大学和学术正在失去尊严，有背离其宗旨、陷入改革陷阱的危险。现代社会中高等教育相当的重要，不能完全留给教授们决定［30］，同 样，因 为 高 等 教 育 太 重要了，也不能完全交给政府决定。“惰性随规模的增加而增加。一所大学比一个系更难发生变革；一国的高教系统比一所大学更难发生变革。这样我们就面临了规划的困境：在改革的名义下，规划者创造出系统，但他们带来了更大的惰性及大量的僵化事物，从而消弱了 大 学 和 系 的 灵活反应的能力。”［31］实 践中，政府可以是高等教育改革的发起人或资助者，高等教育改革也需要政府的大力支持，但高等教育改革的第一责任人或实施者绝对不能是政府，而必须是大学本身。政府如果总是以改革为借口来控制大学，甚至由政府亲自来指挥大学怎样办学，那么由于信息不对称，大 学 其 实 很 容 易 以“反改革”或“假改革”来糊弄政府。“反作用只会产生对立，而改革则需要再度的改革”［32］，表面上政府控制了大学，实质上大学欺骗了政府。有研究发现：“如果制度诱使坏人的数目增加到占总人口比例的三分之一以上，则出现向坏人发 展 的 雪 崩 效 应。反之亦然。”［33］在 改革的过程中，当“假改革”或“反改革”的大学比例超过三分之一时，整个高等教育改革的失败命运将不可避免，于是表面上轰轰烈烈的改革，最后总是不了了之，受损的既不是政府官员的政绩，也不是大学校长的成绩，而是国家的利益。
在舆论的宣传和学者的解释中，我国几乎每一次高等教育改革都取得了很大的成绩，但无数次成功的改革最 终 铸 就 的 是 一 种 接近于失败的高等教育。30多年来，与经济领域的改革相比，我国高等教育的改革乏善可陈。在高等教育问题上，政府总是要求并指挥大学进行改革，却从来不改革它自己。“在严格的政府控制下，中国大学越来越善于迎合教育部，而不是提供创新性的研究和教育项目，这种情况与改革前的国企没有什么本质区别。……教育改革并没有带来思想的自由市场。相反，随着政府将大量财力投入建设世界一流大学的梦想之中，教育部对中国大学享有着越来越大的控制权。这意味着中国大学一定紧跟着教育部的行政信号转，而对高等教育中新出现的挑战置若罔闻。”［34］没 有自由的思想市场，我们就不知道自己做对了什么，也不知道自己做错了什么，一切都是政府部门及其官员说了算。“如果我们的物质生活和思想交流只能依附并局限于官僚化制度的某一部门，那么，假以时日，我们必定不再有自由的观念流动，从而只能有一套观念的科层。具有强烈科层结构的社会网络，不可能‘涌现’思想幂律。”［35］30 多年来，由于政府的控制，大学缺乏必要的自治和自由；由于自由的思想市场的缺乏，改 革 成为 被 计 划 或 规 划好的“规定动作”。稍有常识的人都会知道，这种由政府主导的高等教育改革，其缺陷显而易见，但高等教育系统中的管理者对此总视而不见；相反，由于缺乏活跃的思想市场，在利益和权力的驱使下，学者为政府主导的所有改革唱赞歌却几乎成了惯例。 在有些学者的心目中，政府总是不可能错的。当然，这并不意味着学者或思想界应该反对政府的高等教育改革，而是要对高等教育改革过程中由于政府控制所导致的思想市场的缺乏有所反思或警醒。
从中国的实际情况出发，高等教育改革需要坚持系统思考以实现综合改革，但系统思考不等于全盘计划或行政规划。重启高等教育改革首先需要自由的思想市场，如果没有自由的思想市场，官僚阶层就会成为高等教育改革中唯一的活动因素。“政府……的影响，应当只限于总的方针政策。除此之外，就必须由其他学者们插手。”［36］以学者作为主体，自由的思想市场的形成是我国高等教育改革实现转型或重启高等教育改革的关键。如果关于高等教育改革的思想只有一个且完全被政府所垄断，那么高等教育改革的前景将十分黯淡。高等教育发展的历史表明，好的高等教育秩序通常是演化的而非规划的，因此要坚决以高等教育的内在逻辑为主来决定改革的方向。“我们不要忘记，每个大学能否健康发展就在于校内由哪些人主持。”［37］治大国若烹小鲜，大学的治理同样如此。“凡有办理大学经验的人都知道，大学的进化很象有机体的进化，是通过继续不断的小改 革 来 完 成 的。 大 规 模 的 突 变 往 往 会 导 致 毁灭。”［38］对于高等教育改革而言，绝不是改得越多越好，也不是花样越新越好，更不是政府的资助越多越好。无论是世界一流大学的形成还是高等教育强国的建设，都应该尊重大学或高等教育自身的内在逻辑，秉持一种常识理性。由于高深知识的特殊性，大学天然具有保守性。如果少一点长官意志主导的形式主义的改革，多一点学院式的保守主义，对于大学和高等教育的发展而言，绝对利大于弊。
在高等教育改革过程中，顶层设计和总体规划固然重要，但在实践中一不小心就会变成政府通过“决定”、“通知”、“意见”、“办法”等文件来主导高等教育改革，无形之中强化了高等教育面向政府部门办学，从而使得改革本身南辕北辙。“政府部门对于学校的超强控制，已成为妨碍教育改革深入推进的一个要害性问题。政府部门常常将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，导致学校难以真正成为教育改革的主体；不受限制的权力，是政府部门得以对学校超强控制的主要原因；限制政府部门的权力，乃是有效推进教育改革的必由之路。”［39］对 于 高 等 教 育 改 革 而言，我们只有首先感受到了高等教育改革的重要性，才能理解什么是真正的高等教育改革；只有理解了什么是真正的高等教育改革，才能准确地表达我们需要什么样的 高 等 教 育 改 革。30 多 年的改革经验表明，我国高等教育改革所缺少的不是顶层设计和总体规划，而是基层的活力，重启高等教育改革必须强化大学自身勇于创新的积极性和主动性，而非政府关于高等教育改革的总体方案、路线图和时间表。改革开放以来，我国经济改革的成功得益于思想的开放和市场的放开，而高等教育改革之所以直到今天总是难以跳出政府的掌心，个中原因，与其说是来自意识形态的束缚，不如说是来自现实的利益纠缠。由于制度本身的巨大缺陷，在我国高等教育改革过程中，某些政府部门已经成为“能够利用手中的权力进行寻租活动的‘特殊利益集团’”。［40］此 种局面不改，政府的自利性将愈发膨胀，继续深化高等教育改革就没有希望。无论是当前还是以后，中国高等教育不是要不要改革，我们一直在改革，关键是要什么样的改革。什么样的改革才是我们需要的改革，这取决于思想 市 场 的 价 值 排 序 而不是政府的权力规划。“思想市场之所以重要，是因为只有在与无知和偏执的无尽无限的斗争中，真理才会展现其面目；并且，没有真理可以一劳永逸地赢得胜利，也没有权威能够作为真理的决断者。”［41］
就重启高等教育改革而言，“没有什么比活跃的思想市场更能解放人们的思想。实际上，如果没有自由思想市场，任何‘解放思想’的行动都注定要失败”［42］。对于我国高等教育改革，只有在大学自治和学术自由的前提下，通过观念的高速流动、思想的充分交流，那些有着重要价值的思想观念才能在价值的排序上被凸显出来，从而引领高等教育改革的方向。单一的思想无法构成市场，再多的思想，如果没有自由交流或交往理性，同样也不能形成市场。思想只有在市场上激烈碰撞和自由竞争，才能丰富我们对于高等教育改革的认识，只有通过思想市场上教育理论与改革理论的共同作用，才能使改革者有智慧和勇气突破不必要的禁忌或人为的禁区，从而取得意想不到的收获。历史上，那些真正伟大的高等教育改革从来都不是事先规划好的，而是思想市场自由竞争的结果。在自由的思想市场上，不再是行政权力支配高等教育，学术权力将成为高等教育改革场域的主宰。只有建立自由的思想市场，充分利用民间的智慧，把大学作为改革主体，把学生发展作为改革目标，才能实现好的有价值的高等教育改革，而不只是一次次“成功的改革”。对 我国高等教育而言，当前关键是要改革而不能是反改革，是真改革而不能是假改革。经验上我们知道高等教育改革有成功、有失败，但理论上高等教育改革才是一个面向未来、不确定情形的博弈过程，一时的成败并不是最重要的，关键是方向要正确。只要选择并坚持正确的方向，有时某些失败的改革比那些成功了的改革可能更有价值。在自由的思想市场上，我们不但要思考如何使高等教育改革取得成功，还要思考什么样的改革才是好的高等教育改革。只有好的改革，其成功才有意义，如果是一项坏的改革，其越成功，危害反而越大。
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