政府部门超强控制:制约教育改革深入推进的一个要害性问题
吴康宁
（南京师范大学教育社会学研究中心，江苏省南京市，210097）
关键词：教育改革；教育管理体制；办学自主权；教育社会学
基金项目:教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(12JZD046);江苏省高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“社会学视野下的中国教育改革研究”
改革开放以来的我国教育改革历程虽已长达30多年，但没有谁能准确预测这场改革究竟将于何时结束。我们现在所能知道的，一是这场改革到了30多年后的今天，才开始进入所谓“深水区”；1二是这场改革至少将延续到本世纪20年代末，因为两年前正式颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的实施时段便截止到2020年;三是由于“深水区”改革的难度远非“浅水区”所可比拟，因而即便到2020年，这场教育改革也未必就能结束。仅此而论，我国教育改革的复杂性、曲折性、长期性在世界教育改革史上也实属罕见。
我国教育改革为什么会如此旷日持久?原因自然十分复杂，但就笔者陋见，一个十分重要的制约因素便是政府部门过于强势。如果说在30多前或20多年前，经费投入不足极大地制约着我国教育改革进程的话，那么，随着经济的不断发展及其对教育的支撑，这一问题如今已得到极大缓解;而且，随着经济的继续发展及其对教育的更多支撑，教育经费投入也将越来越不是问题。而相比之下，教育管理体制的障碍却是30多年来一直严重制约我国教育改革进程的一个重要因素，在今天甚至可以说已成为一个要害性制约因素，一个必须动真格解决的瓶颈性问题。而在教育管理体制障碍中，政府部门对于学校的超强控制便是其突出表征。
这里的一个吊诡性问题是:由于在政府本位的教育管理体制下，许多重要教育改革都是由政府自上而下推行的“官方教育改革”，而任何层面(国家、省、地市、县)上的官方教育改革都需要有顶层设计2及官方资源的基本分配，且这种顶层设计及资源分配的职能非政府部门莫属，这就难免会使政府部门处于强势地位;但另一方面，由于任何教育改革最终都必须使学校中的教育活动发生积极变化，以更好地促进学生发展，即便是官方教育改革，也必须落实为学校以促进学生发展为旨归的改革行动，因而，教育改革的“操作终端”并不在政府部门，而是在学校。这意味着，学校应当成为教育改革的主体。这，也就决定了面对作为教育改革主体的学校，政府部门又不应太强势，不能干预太多、干扰太多。否则，教育改革将失去底层的活力。
然而，现实状况恰恰是，在政府本位的教育管理体制下，政府部门对学校而言处于不容置疑的超强地位，学校则处于弱势甚至极度弱势的地位，政府部门与学校之间基本上是一种指令与执行的关系，学校由于实际上并没有多少办学自主权而很难真正成为教育改革的主体。
1、无所不能的角色：政府部门超强控制教育改革的主要表现
笔者五年前曾专门述及我国现行教育管理体制下政府对于教育改革的强控制问题，指出在一个国家中，政府在教育改革中扮演什么样的角色，虽然既因政府自身的职能规定而异，也因教育改革的性质与规模而异，不宜一概而论，但大体来说，在西方发达国家，政府在教育改革中扮演的主要是“顶层设计者”的角色，即提出教育改革的基本目标与总体架构，勾勒教育改革的蓝图，一般不会去细及教育改革所有方面，也不会深及教育改革所有过程;而在中国，政府赋予其自身在教育改革中的职能则要多得多，也大得多。政府通过其为数众多的职能部门，将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，对教育改革实行强控制。笔者并简述了这种强控制的三个基本特征:1．全方位控制。即政府通过一系列“红头文件”，不仅勾勒教育改革的蓝图，而且提出教育改革的主要原则、基本路径及相关政策，有时甚至还规定教育改革的具体方式及条件保障等等。2．全过程控制。即政府不只是在教育改革开始前提出改革计划;而且在教育改革过程中通过数据统计、实地考察、巡视检查等方式，对改革进行持续的实质性管理、监督及调控;并且在教育改革告一段落后通过总结与验收，对教育改革的结果进行评价。3．高强度控制。政府通过资源配置或资源重新配置等手段，不断示明教育改革的方向与重点，规限学校的改革行动的路径与方式。笔者还指出，这三个基本特征的存在，使得教育改革具有较强的指令性与规范性特征，自上而下的色彩很浓，结果便在实际上存在着关于教育改革的诸多“官方标准”。而官方标准的存在，既容易导致“官方(主导的)教育改革”难免出现趋同化倾向，很难真正形成丰富多样、充满个性与张力的格局;也容易导致“民间教育改革”的生存空间受到挤压，使得民间教育改革不是我行我素，游离于教育改革和发展的主流之外，便是最终以某种方式纳入官方认可的轨道，最终成为一种特殊形式的“官方教育改革”，或“半官方的教育改革”。3
时至今日，笔者则进一步感到，在当下中国，所谓“政府控制”，通常情况下其实基本上都是“政府部门控制”。尽管迄今为止人们通常使用的表述都是“政府对学校的控制”，但就我国现状来看，一方面，政府的职能实际上都是由相关具体部门来履行的，政府所拥有的几乎所有重要办学资源实际上都分别掌控在相关具体部门手中;另一方面，由于政府部门的“利益群体”特性日趋明显，4不同政府部门之间的利益冲突也日益凸显，其结果，学校所面对的与其说是作为一个整体的“政府”，不如说常常是林林总总的“政府部门”。因此，至少就我国现状来看，所谓“政府对学校的控制”，在日常实践中通常体现为作为利益群体的各种各样的“政府部门对学校的控制”。
与此同时，笔者也愈加感到，一般意义上的“强控制”概念已经不足以表达我国现行教育管理体制下政府部门对教育改革的控制程度，而是有必要使用“超强控制”这一概念。这是因为，与上述三个基本特征相伴随的，是两个极具中国特色的普遍现象。
一是“长官意志”。上面谈到，所谓“政府控制”，通常情况下其实基本上都是“政府部门控制”。而若作进一步分析便可发现，政府部门对于学校的控制并不总是、甚至经常不是依照相关法律法规来实施的，而是常常根据领导人的意愿来进行的。这里所说的领导人可以是政府领导人，也可以是政府部门领导人。大量经验事实告诉我们，在中国，由于存在着“人治”的治理传统、“官本位”的决策取向以及领导人的“政绩”情结，由于领导人的更迭或领导人自身意图的改变，使得政府部门对于学校的控制一方面具有强劲的刚性，另一方面又充满了随意性与不确定性。事实上，这些年来许多教育改革项目的上马与下马、教育改革进程的加快与减缓，在很大程度上都与政府或政府部门领导人的更迭或领导本人意图的改变有关。5而在唯“长官意志”马首是瞻这一中国官场文化重要特征的影响下，这种随意性与不确定性不仅丝毫没有弱化政府部门对学校的刚性控制，反而强化了这种刚性控制，因为它导致学校不得不随时准备适应政府部门的新的刚性控制。
二是“官学共谋”。随着现代化进程的不断推进，人们对于政府教育决策的民主性与科学性的期待日益增强。迫于这方面的压力，政府或政府部门已很少再像过去那样，仅仅依靠拍拍脑袋，便在一夜之间推出教育改革计划或改革举措，而是会在教育改革决策之前，通过民意调查、各界座谈、专家咨询等途径进行相关论证。这当中，最受政府部门“青睐”的往往是专家咨询，因为“专家咨询”可以为教育改革决策添加“科学性”色彩。平心而论，不少专家咨询意见对于教育改革决策或改革举措的科学性也确实有所贡献，但一个无法否认的日常事实是，随着急功近利、政绩至上的风气在中国官场中的日益蔓延，同时也随着“专家队伍”的犬儒主义特征日益明显，政府部门与专家相互利用、各取所需也已成为一种普遍现象，即:一方面，政府部门通过名与利的吸引，将有关专家“收编”于听命调遣的“御用专家队伍”之中，让他们为政府部门拟订的各种各样的规划、计划、方案等等进行所谓的论证。之所以说是“所谓的论证”，是因为政府部门所期待的此类论证的基本性质通常只限于修补与完善，而不包括批判与推翻。另一方面，许多专家出于对名与利的追求，也乐于成为政府部门“御用”专家队伍中的一员，乐于为政府部门拟订的规划、计划、方案等等配置思想引领，寻找理论依据，推敲逻辑框架。即便有所微辞，通常也会把握分寸，适可而止，一般不会越过政府部门所能容忍的批评底线。如此一来，经过专家论证的这些规划、计划、方案等等，也就不仅挟以行政的力量，而且伴有理想的展示、科学的包装、形式的完善。于是，如今的政府部门通过在“科学论证”基础上制订的各种各样的规划、计划、方案而对学校、对教育改革进行控制时也就不再是“孤军奋战”了，而是同专家们“联手作战”了。在这个意义上，政府部门与专家便形成了一种“共谋”6的关系。专家的“加盟”，使得政府对于学校及教育改革的控制变得更加“科学合理”，并因此而更加“强劲有力”。
2、不受限制的权力：政府部门超强控制教育改革的原因分析
政府部门之所以在教育改革中占有超强地位，根本原因只有一个:拥有权力。我们的教育管理体制赋予给了政府部门对于学校的太多、太大的权力，在某种意义上，甚至可以说赋予给了政府部门几无限制的权力。从对教育改革的制约来看，政府部门对于学校至少拥有三大权力:
一是校长任免权。
校长作为学校的领路人，对于学校改革发展的目标设定、计划确定以及政策制定具有至关重要的作用，这在今天已经成为一种常识。而在中国，(公立)学校校长的产生并不是由全校教师根据本校发展现状及未来发展需要进行民主选择的结果，而是政府(组织、人事)部门安排的产物。即是说，校长的任职最终并非取决于全校教师的信赖，而是取决于政府部门的信任，尽管政府部门的意中人也有可能是全校教师的心中人。与此同时，政府部门也可以撤免校长。而校长的撤免最终也非取决于全校教师的意愿，而是取决于政府部门的态度，尽管政府部门的态度未必总是和全校教师的意愿相左。
受这种学校领导配备制度的制约，校长便常常会陷入既要对学校负责，又不得不对政府部门负责的两难境地之中，7尽管全校教师对校长的期盼与政府部门对校长的期待并非总是格格不入。校长如果不能得到全校教师的满意评价，便会失去领导的权威;而如果不能得到政府部门的满意评价，则迟早会失去领导的权位。当然，未必所有校长都会看重现有权位及由此而带来的名和利，然而，由于一旦失去权位，则连办好一所学校、实现自身教育理想的合法途径都没有，这就使得大部分校长对于政府部门的指令与需求都不会完全置之不理，而是会尽可能满足政府部门的要求。
二是资源分配权。
学校办学需要有资源保障。而在现行体制下，许多重要办学资源都掌控在政府部门手中。这些重要办学资源包括:人力资源(人员编制、职称比例、高素质师资等)，财力资源(基本办学经费、各种支持经费等)，物的资源(土地、建筑、设施设备等。“物”的资源虽然离不开“财”的资源，但物的问题常常并不仅仅是个钱的问题，因为在中国，学校办学所必需的一些重要的物的资源，常常须经“政府审批”才能获取，如购置发展用地、建造校园校舍、购买设施设备等。)
政府部门控制学校办学资源的一条重要途径，便是设立各种各样的“工程”与“项目”，要求学校申报，并由政府部门组织专家评审、实行行政审批。近20年来，随着社会经济的不断发展及政府财政收入的不断增长，政府部门可支配的办学资源也不断增加。与之相应，各级政府部门设立的工程与项目的种类也越来越多，规模越来越大，支持力度越来越强。而能否争取到这些工程或项目，不仅关系到学校的进一步发展能否获得更多、更好的外部支持条件，且其本身也已成为对学校的能力与地位进行评价的一种依据。因此，几乎所有学校对于申报政府部门设立的工程与项目都不敢怠慢，乃至趋之若鹜，哪怕明明知道有些工程与项目对于学校的内涵式发展与教育质量提高其实并无多少实际意义。这就导致出现了当今学校与政府部门之间的一道极具中国特色的“互动”景观———各级政府部门不断设立各种各样的工程与项目，不断布置学校申报，不断组织专家评审，不断进行行政审批，并对获准立项的学校不断进行检查、评估、验收;而学校则不断去申报，不断去争取，在获批之后按照工程与项目的要求不断组织实施，并不断迎接各种各样的检查、评估与验收。
三是等级区分权。
政府部门不光垄断了各种重要办学资源，而且还制造出各种不同的等级，包括各种各样的奖项、名分、荣誉等等，怂恿学校和教师去竞争。由于我们的政府机构十分庞大，部门林立，因而，由政府部门所设立的奖项、名分、荣誉等等也极其繁多，(有些奖项、名分、荣誉的颁布者虽然并非具体政府部门，而是“人民政府”，但其所有的策划与评选工作均由具体政府部门组织实施。)几乎涉及学校工作可能涉及到的所有方面，诸如优秀教学成果奖、优秀研究成果奖，学科带头人、优秀青年骨干教师，道德模范、优秀党务工作者，精神文明示范学校，计划生育先进单位等等，数不胜数。没有哪个国家像中国这样，由政府部门来设立名目如此繁杂的奖项、名分和荣誉，对学校和教师进行如此繁多的等级区分。过多的分等(评选)活动很容易打乱学校的工作节奏，扰乱校长与教师的心态，并且因不正之风的存在而腐蚀教育的道德氛围。
如此，政府部门便通过任免校长、分配资源、制造等级，把学校牢牢掌控在自己手中，使得学校不得不经常围着政府部门设立的名目繁多的各种工程与项目的指挥棒转，很难按照自己的理念和愿望去治理学校、改革教育。就此而论，在现行的政府本位的教育管理体制下，与其说是学校在办学与改革，不如说是政府部门在办学与改革。
可以说，正因为拥有上述种种不受限制的权力，使得政府部门对于学校的控制几乎没有什么顾忌，使得即便在“把办学自主权还给学校”的日益强烈的呼声中，政府部门对于学校的超强控制也不见有丝毫弱化。而在政府本位的教育管理体制下，学校面对政府部门的超强控制或者是敢怒不敢言，忍气吞声无奈服从;或者是即便言论上有所批评与建议，行动上却依然亦步亦趋地服从政府部门的指令;或者是表面上坚决贯彻落实政府部门的指示精神，实际上却大搞形式主义、敷衍应对;或者是把学校已经进行或计划进行的事项改头换面，包装与“整合”到政府部门所规划、组织的工程与项目之中。对于这些现象，用不着实证调查也可明了，因为这就是如今几乎所有学校工作者的日常经历和日常感受。
3、限制政府部门权力：有效推进教育改革的必由之路
3.1．限定政府部门职能
政府部门绝对不能再像迄今为止的那样，摆出全能型、万能型的架势，将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者、评价者等多种角色集于一身。对于政府部门在教育改革中的职能，必须加以严格限定。在笔者看来，政府部门所需履行的主要职能仅限于两种。
其一是“顶层设计”。政府部门的首要职责便是在进行充分的实际调查与科学论证基础上，提出教育改革的基本方向、最终目标及总体架构，勾勒教育改革的蓝图。如果政府部门不能对教育改革作出科学、合理的顶层设计，便是政府部门最大的失责。需说明的是，这里所说的政府，并不仅限于中央政府，而是指各级政府(中央、省、市、县)。各级政府部门对于自己所辖行政区域的教育改革，都负有顶层设计的职责，都必须担负起这个职责。
其二是“资源分配”。这里所说的资源指的是“官方资源”，也即由政府部门掌控的资源，包括人员编制、财政投入、发展用地以及政府(部门)设立的各种各样的项目、奖项、机会等。由于体制方面的国情差异，与西方发达国家相比，在中国，官方资源的作用十分强劲，计划经济的色彩极为浓厚，而这种状况在今后相当长时间里依然会存在，且鉴于迄今为止这些官方资源的分配较为普遍地存在着缺少科学依据、官员趁机寻租、使用效益低下等问题，因而，十分有必要对官方资源的分配总量、分配方式及效益评价进行认真反思，使官方资源对教育改革能够真正起到积极的推动与促进作用。与此同时，随着体制改革的逐步推进，必须逐步地、尽可能减少官方资源在办学资源总量中的比重，尤其是应制定必要的制度规范，最大限度地限制政府部门的权力，阻止其随心所欲地设立那些导致学校盲目竞争、拼命竞争、恶性竞争的项目、奖项、机会等等。
3.2．实行民主推选校长
校长是学校发展的领路人，但任何校长都不可能仅凭一己之力便可将学校的教育工作与事业发展推向前进，而是必须充分调动全校教职员工的积极性，真正集中全校教职员工智慧。校长究竟能否把全校教职员工的积极性充分调动起来，把他们的智慧真正集中起来，一个至关重要的条件便在于能否得到全校教职员工的拥护。
就此而论，校长的比较合理的产生方式应当是民主推选，而不是现在的组织委任。随着人们的民主意识的不断增强，随着教育改革向“深水区”的逐步推进，组织委任校长的弊端已经日益明显。其主要弊端如前已述，即因政府部门掌控校长任免大权而使校长们常常陷入既要对学校负责、同时又不得不对政府部门负责的两难境地之中，结果导致校长们解放思想、从本校实际出发大胆进行教育改革的决心和信心都受到相当程度的影响。
而民主推选校长则与之不同。全校教职员工可以根据学校的发展需要与实际状况，按照自己心目中的理想校长的标准，在对校长候选人进行道德人格、义务水平、管理能力等诸方面综合比较与判断的基础上，作出自己的选择。通过民主推选方式产生的校长，通常会首先对学校自身的教育改革和事业发展负责，对学生的成长与发展及全校教职员工的利益负责，而不是首先对政府部门的下达指标、制度规定以及一些不合理的要求负责。这样的校长由于拥有比较坚实的群众基础而在全校教职员工心目中、至少在大部分教职员工心目中具有威信，这就有利于校长充分调动全校教职员工的积极性，真正集中全校教职员工的智慧，比较顺畅地推进教育改革过程。
当然，在有些学校，即便采取民主推选的方式，也推选不出为大多数教职员工所认可的校长。在这种情况下，也不排除可以采取上级部门从校外委任校长的方式。但这种组织委任的方式应该是对于民主推选方式的一种补充，而不应成为主要方式。
3.3.大力扶持民间力量
教育改革最强大、最根本的动力在民间。8即便由政府发动的自上而下的官方教育改革，若是没有民间的充分认同、大力支持和积极参与，也不可能顺畅推进，更不可能取得成功。这是迄今为止的教育改革历程已经反反复复表明的一个基本事实。大力扶持民间力量，让民间力量更多地从教育改革的后台走到前台，从教育改革的边缘走到中央，这才是中国教育改革获得强大生命力、实现可持续推进、并最终获得名副其实的成功之希望所在。这里所说的民间力量大致包括四个方面。
民间智库。9应大力促进民间智库的形成、建设及功能发挥。鼓励民间智库对教育改革进行自由的独立研究，提供客观可靠的研究报告。使民间智库研究报告成为政府寻觅教育决策科学依据的主要来源。
民间评鉴机构。10除极特殊情况外，政府部门不应直接组织对于教育改革效果的评估、检查、验收等，而是应全权委托第三方评鉴机构组织实施。这种第三方评鉴机构应当是民间的、独立的，它既独立于政府部门，也独立于评估对象，以保证评鉴结果的客观性与公正性。
民间联盟。应允许不同学校组成民间联盟。这种民间的学校联盟应当既具有较强的专业特征，对教育改革中具普遍意义的技术性问题进行自发的联合攻关;也应当具有较强的价值色彩，联合倡导和实行符合教育规律、有利于教师专业发展和学生成长的改革措施，联合反对和抵制违背教育规律、妨碍教师发展与学生成长的制度规范、政策措施及行政指令。使这样的民间联盟成为对政府的教育决策和管理行为具有积极意义的“压力群体”。
民间舆论。对于教育改革实际状况与实际效果的最真实的反映永远在民间，民间舆论是政府掌握教育改革实情、制定与调整改革决策的至关重要的依据。应当进一步开放舆论政策，支持媒体真实反映关于教育改革的民间舆论。尤其是有必要改变官方教育媒体基本上只是报道与宣传教育改革成绩的传统面孔，将真实反映存在问题、真实呈现民间舆论和积极引导舆论方向有机结合起来，使得官方教育媒体关于教育改革的报道与主张真正具有可信度与有效性，使得民间舆论能够成为促进教育改革健康与可持续发展的一种积极力量。11
参考文献：
[1]教育部:《教育改革进入深水区热点难点仍有待突破》，中国新闻网2011年07月15日，http://www．chinanews．com/edu/2011/07-15/3185286．shtml。
[2]有学者指出:“顶层设计不只是中央的事”，“各省、市、县也应有自己的顶层设计。”参见《莫让“顶层设计”走形》，《中国青年报》2012年7月2日。
[3]吴康宁:《制约中国教育改革的特殊场域》，《教育研究》2007年第12期。
[4]关于政府或政府部门的利益群体化现象，详见孙立平:《改革到了哪一步》，《新远见》2005年第11期。
[5]有人认为，“谁与学校的教育质量相关，谁的利益与学校的生存和发展相关，校长就应对谁负责。按照这一逻辑(这一逻辑也可能是错误的)，校长应对党和国家负责，对人民负责，对教育行政部门负责，对教师负责，对学生及其家长负责。前两项是抽象的，后三项是具体的。”参见南纪稳:《校长该对谁负责》，《中小学管理》2002年第10期。
[7]参见杨东平:《教育改革的动力在民间》，中国新闻周刊网2011年12月31日，http://newsweek．inewsweek．cn/magazine．php?id=4621。
[8]参见王勉等:《中国智库的民间力量》，《瞭望》2009年第4期;温志宏、孙玲:
[9]《民间智库，在孤独中前行》，《中国报道》2009年第12期。
[10]参见周建国:《政策评估中独立第三方的逻辑、困境与出路》，《江海学刊》2009年第6期。
[11]参见吴康宁:《反思我国教育改革的舆论支持》，《湖南师范大学教育科学学报》2012年第2期。